美国总统不能履职时，权力交给谁？ (2026)

一九八五年七月十三日上午，美国总统罗纳德·里根在手术前签下一份声明，让人立刻送到国会：他暂时无法履行总统职权，权力交给副总统乔治·布什。手术在十一点二十八分开始，傍晚七点二十二分，他签下第二份声明收回权力，前后七小时五十四分钟。这是美国历史上第一次出现"代理总统"这个身份。1 2

里根在信里还加了一句，他不认为修正案的起草者当初想到的会是这种场合。他签字所依据的那套程序，正式名称是第二十五修正案，一九六七年二月十日生效，前后用了美国建国后的一百七十八年。3 4

宪法原文只给这件事留了一句话

一七八七年费城的制宪会议没有在这件事上花多少笔墨。宪法第二条第一款只写明：总统被免职、死亡、辞职，或者"不能履行职权"的时候，职权交给副总统。谁来判断总统不能履行职权，总统自己不肯交又该怎么办，条文里没有答案。3

第一次检验发生在一八四一年。总统威廉·亨利·哈里森就职三十一天后病故，副总统约翰·泰勒赶到华盛顿，直接宣誓就任总统，而不是挂着"代理"的名头。有国会议员提议把官方文件里的称呼改成"正在行使总统职权的副总统"，这项动议被否决。泰勒由此留下的先例是：副总统接的是总统这个职位本身，此后一百多年，八位副总统都照着做。3 5 6

死者的位置有人接，活着却不能理事的总统却没有出口。一八八一年加菲尔德中枪之后七十九天神志不清，副总统阿瑟只能等；一九一九年威尔逊中风，余下的任期几乎不能理事，副总统马歇尔也没有接手。二十世纪五十年代到六十年代，艾森豪威尔和肯尼迪先后与自己的副总统签过非正式备忘录，约定万一自己不能履职该怎么办，那只是私人约定，没有法律效力。1 3 7

副总统身后的顺序另由国会立法安排：一七九二年的法律规定参议院临时议长和众议院议长排在副总统之后，一八八六年改成按各部设立顺序排列的内阁部长，一九四七年又改回议长与临时议长。8 9

一九六三年遇刺之后

一九六三年十一月二十二日，肯尼迪在达拉斯遇刺，副总统林登·约翰逊当天在空军一号上宣誓成为总统。这是第八次副总统接任总统，副总统的位置也第八次空了出来：排在他身后的是众议院议长和参议院临时议长两位年长的国会领袖，冷战的年代，谁掌握核按钮成了现实问题。3 5

一九六五年一月六日，印第安纳州参议员伯奇·贝赫和纽约州众议员伊曼纽尔·塞勒同时在参众两院提出修正案。参议院在二月十九日以七十二票对零票通过，众议院在四月十三日以三百六十八票对二十九票通过自己的版本，两院协商之后，参议院在七月六日以六十八票对五票定案。一九六七年二月十日，内华达州成为第三十八个批准的州，达到五十个州里四分之三的门槛，修正案生效；二月二十三日完成认证。8 10

四款各自管什么

第二十五修正案一共四款，管的是两种不同情况：职位空了，和人还在但做不了事。4

第一款把泰勒的先例写进宪法：总统被免职、死亡或者辞职，副总统成为总统——措辞是"成为"，不是"代理"。第二款处理的是另一个方向的空缺：副总统的位置空了，总统提名一位新副总统，参众两院各以多数票确认。4

第三款与第四款处理的都是总统本人还在、但不能履职。第三款是总统自己交权：他写一份声明交给参议院临时议长和众议院议长，副总统立刻以代理总统的身份行使职权，直到他再写一份声明收回。第四款是别人替他交权：副总统和内阁多数成员联名写声明，送到同样两个人手上，副总统立即成为代理总统；总统随后声明自己可以履职的话，副总统和内阁多数成员可以在四天内再送一份反对声明，把争议交给国会。国会两院要在二十一天内以三分之二多数认定总统确实不能履职，否则总统收回权力。4 11

一九七三与一九七四：空缺真的出现过两次

这套程序第一次派上用场是一九七三年。副总统斯皮罗·阿格纽因为逃税指控辞职，十月十日生效；尼克松在十月十二日提名众议院少数党领袖杰拉尔德·福特。参议院在十一月二十七日以九十二票对三票确认，众议院在十二月六日以三百八十七票对三十五票确认，福特当天宣誓就任副总统。5 8

十个月后，一九七四年八月九日，尼克松在弹劾压力下辞职，福特成为总统，这是第一款至今唯一一次被使用。福特接着提名前纽约州州长纳尔逊·洛克菲勒：参议院在十二月十日以九十票对七票确认，众议院在十二月十九日以二百八十七票对一百二十八票确认。那两年里，美国的总统和副总统都不是全国选出来的，这是历史上唯一的一次。8 10

第三款用过四次，第四款一次也没有

在里根一九八五年的那次手术之前和之后，第三款还被用过三次，都是例行检查：二〇〇二年六月二十九日与二〇〇七年七月二十一日，总统小布什做结肠镜检查，两次把权力交给副总统迪克·切尼，分别两小时十五分钟和两小时零五分；二〇二一年十一月十九日，拜登做同样的检查，把权力交给副总统卡玛拉·哈里斯一小时二十五分钟。四次当中最长的一次，就是里根那七小时五十四分钟。1

第四款从来没有被用过，离它最近的一次是一九八一年三月三十日：里根遇刺送进医院，白宫把副总统和内阁联名的声明稿连夜准备好，最后没有签字。一位在场的白宫官员后来解释，动用这一款等于对总统本人投不信任票，人人都想对外显得一切如常。11

这套程序解决的问题很窄：总统还能不能履职，由谁写下来、送到谁手上、从哪一刻开始算。一九八五年七月十三日的那两份声明，就是这条程序第一次被完整走完的样子。